記者 司建楠
國務院日前印發《關于實行市場準入負面清單制度的意見》。《意見》明確，從2015年12月1日至2017年12月31日，在部分地區試行市場準入負面清單制度，探索形成全國統一的市場準入負面清單及相應的體制機制。從2018年起，正式實行全國統一的市場準入負面清單制度。
國家發改委產業研究所工業室副主任付保宗日前接受中國工業報記者專訪時解讀指出，負面清單制度的推出，將使政府的行政審批更加陽光透明，有利于簡政放權制度改革深入推進。同時，也有利于打破區域之間行政壁壘，讓政府與市場之間的定位更清晰，更有的放矢。
深推行政改革 激發市場活力
經濟體制與管理研究所綜合研究室副主任郭冠男表示，實行市場準入負面清單制度，是一項意義重大且影響深遠的制度創新。負面清單是一種更加開放、更加透明、更加公平的市場準入管理模式，也是規范和約束政府權力的有效方式。
實行市場準入負面清單制度是發揮市場在資源配置中的決定性作用的重要基礎。《意見》明確，要通過實行市場準入負面清單制度，賦予市場主體更多的主動權。這將有利于落實市場主體自主權和激發市場活力，有利于形成各類市場主體依法平等使用生產要素、公開公平公正參與競爭的市場環境，有利于形成統一開放、競爭有序的現代市場體系，將為發揮市場在資源配置中的決定性作用提供更大空間。
市場準入負面清單包括禁止準入類和限制準入類，適用于各類市場主體基于自愿的初始投資、擴大投資、并購投資等投資經營行為及其他市場進入行為。
對禁止準入事項，市場主體不得進入，行政機關不予審批、核準，不得辦理有關手續；對限制準入事項，或由市場主體提出申請，行政機關依法依規作出是否予以準入的決定，或由市場主體依照政府規定的準入條件和準入方式合規進入；對市場準入負面清單以外的行業、領域、業務等，各類市場主體皆可依法平等進入。
也就是說，在規范市場主體行為上，“法無禁止即可為”。這也進一步厘清了政府與市場之間的關系。實施負面清單制度，能夠降低企業的市場準入門檻。然而，企業進入市場后，能不能順利開展業務，后續監管能不能跟得上、管得住、管得好，則是對政府管理能力的一大考驗。
付保宗告訴中國工業報記者，在進一步激發市場主體活力，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用的同時，政府也要做好退位補位，實現管放結合。要彌補市場失靈。市場不是萬能的，即使在美國等市場化程度較高的發達國家，市場機制也不是無所不能。因此，在某些具有明顯市場外部性的領域，無法完全由市場進行調節，需要政府有效參與。
同時，還要維護市場競爭秩序。一方面，要建立科學合理的市場準入門檻和標準，保障市場競爭的公平公正。另一方面，要建立完善有效的市場退出機制，實現市場競爭的優勝劣汰。包括健全落后企業和產能退出的法律保障、援助機制等。
實行市場準入負面清單制度是更好地發揮政府作用的內在要求。專家表示，通過實行市場準入負面清單制度，明確政府發揮作用的職責邊界，有利于進一步深化行政審批制度改革，大幅收縮政府審批范圍、創新政府監管方式，促進投資貿易便利化，不斷提高行政管理的效率和效能，有利于促進政府運用法治思維和法治方式加強市場監管，推進市場監管制度化、規范化、程序化，從根本上促進政府職能轉變。
做好制度銜接 嚴格清單管理
目前，現有的負面清單主要包括市場準入負面清單和外商投資負面清單。《意見》明確，市場準入負面清單是適用于境內外投資者的一致性管理措施，是對各類市場主體市場準入管理的統一要求；外商投資負面清單適用于境外投資者在華投資經營行為，是針對外商投資準入的特別管理措施。
此前，負面清單模式已在上海自貿區外資投資準入方面試行。今年上半年國務院公布了《自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施（負面清單）》，中美兩國以負面清單為主要內容的雙邊投資協定談判也正在加緊進行。
國家發改委體改司相關負責人表示，從國際經驗看，負面清單是指凡針對外資的與國民待遇、最惠國待遇不符的管理措施，或業績要求、高管要求等方面的管理措施，均須提前以清單方式列明。除此之外，外資享有與東道國國民相同的準入權。《自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施（負面清單）》和中美投資協定談判負面清單，都是按照這個原則制定的，都屬于外商投資負面清單的范疇。
作為市場準入的重要砝碼，負面清單模式在全國的行政審批改革中還是首次提及。專家指出，實行市場準入負面清單制度，核心是把握好市場準入負面清單與外商投資負面清單的關系，使二者既劃清界限又保持銜接。《意見》明確，制定外商投資負面清單要與投資議題對外談判統籌考慮。我國簽署的雙多邊協議（協定）另有規定的，按照相關協議（協定）規定執行。
“中國經濟體量巨大。在使用負面清單模式時，要高度警惕可能會對本國產業和投資管理體制帶來的沖擊。”商務部國際貿易經濟合作研究院產業國際化戰略研究所田原表示，在應對負面清單對中國產業的沖擊方面，首先要堅定地保留戰略性新興產業。智能制造、新材料等戰略性新興產業正在快速發展，持續的技術創新和長期穩定的市場是其發展的必要條件，需要本土給予培育和保護。
此外，還要做好市場準入負面清單與《產業結構調整指導目錄》的銜接。《意見》明確，對《產業結構調整指導目錄》中的淘汰類項目和限制類新建項目，根據《國務院關于發布實施〈促進產業結構調整暫行規定〉的決定》關于“對淘汰類項目，禁止投資”、“對屬于限制類的新建項目，禁止投資”的要求，在禁止準入類清單中直接引用，不再逐條列出。
《意見》明確，有關部門要適應產業結構調整和新產品、新技術層出不窮、千變萬化的新形勢，及時修訂《產業結構調整指導目錄》。今后，《產業結構調整指導目錄》做出修訂的，市場準入負面清單直接與之銜接。同時，還要做好市場準入負面清單與《政府核準的投資項目目錄》的銜接。
田原表示，對于中國來說，負面清單制度是在投資準入實踐改革中邁出的關鍵一步，為降低風險，需要做好在未來相當長一段時間逐步調整完善的準備。建議繼續堅持階段性推進開放，總體趨勢上不斷放寬準入，對于仍然不適合開放和敏感部門可以繼續保留外資比例上限限制；保留行業特許經營證審批程序；加大市場監督、責任追查和風險控制環節的執行效率。
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